REGIONE ABRUZZO: DIREZIONE PARCHI, TERRITORIO, AMBIENTE, ENERGIA
QUADRO DI RIFERIMENTO REGIONALE
1. IL Q.R.R. NELLA LEGISLAZIONE REGIONALE
1.1.I criteri ed i contenuti
Il Quadro di Riferimento Regionale (Q.R.R.) è previsto dalla legge regionale 27 aprile 1995 n. 70 testo coordinato, “Norme per la conservazione, tutela, trasformazione del territorio della Regione Abruzzo”, che all’art. 3 ne elenca i contenuti ed all’art. 4 ne descrive il procedimento formativo.
“Il Q.R.R. – dice l’art. 3 – costituisce la proiezione territoriale del Programma di Sviluppo Regionale, …. definisce indirizzi e direttive di politica regionale per la pianificazione e la salvaguardia del territorio. …. costituisce inoltre il fondamentale strumento di indirizzo e di coordinamento della pianificazione di livello intermedio e locale”.
Si ribadisce quell’organico collegamento tra pianificazione, come strumento, e programmazione socio – economica, come governo del territorio in tutti i suoi aspetti, già presente al costituente regionale il quale con autorevolezza, nell’art. 9 del primo Statuto regionale, puntualizza che “la Regione cura la realizzazione del programma di sviluppo, provvedendo con la legge regionale all’attuazione dei piani relativi, al fine di determinare l’assetto del territorio, assicurandone, nel rispetto delle caratteristiche naturali, la piena valorizzazione …; pianificare il territorio e controllare l’uso del suolo e del sottosuolo attraverso la definizione, l’elaborazione e l’attuazione della pianificazione urbanistica…”.
Gli stessi concetti ed analoghe enunciazioni si ritrovano nella L.R. 70/1995, dove, all’art. 1, si dichiara che la Regione esercita le proprie attribuzioni per la conservazione, tutela e trasformazione del territorio, avendo di mira: “1) il coordinamento della pianificazione territoriale con gli obiettivi della pianificazione socio – economica…; 2) la programmazione degli investimenti e della spesa pubblica sul territorio….”;.
Il Q.R.R. inizia ovviamente con il momento conoscitivo (o, meglio, ricognitivo), nel quale esso “individua le aree di preminente interesse regionale per la presenza di risorse naturalistiche, paesistiche, archeologiche, storico – artistiche, agricole, idriche, per la difesa del suolo” e “ha come supporto conoscitivo ed interpretativo la carta regionale d’uso del suolo” (art. 3 L.R. 70/1995 testo coordinato).
Il che comporta, in un primo tempo la rilevazione e la raccolta, da una parte, delle possibilità e dei condizionamenti propri del territorio in sé e, dall’altra, delle prospettive e delle ipotesi economiche e sociali, che possono formularsi in base agli obiettivi.
Al confronto tra le potenzialità del territorio e le ipotesi economiche e sociali, con la definizione delle une e delle altre, seguirà, quale risultato, il quadro di riferimento del piano di sviluppo vero e proprio: individuato dalle dimensioni e dal carattere degli interventi, dalla loro priorità e dall’assetto territoriale che essi sono destinati a realizzare.
1.2 Le funzioni
L’importanza dei problemi territoriali, nell’ambito della politica dello sviluppo, si accentua con l’indicazione della regione quale articolazione fondamentale per l’esecuzione di un programma di sviluppo, che deve tenere conto delle risorse umane e di quelle materiali, in una specificazione di aree di sviluppo integrale, di sistemazione e di sviluppo ulteriore.
Di qui l’esigenza di un rilancio della pianificazione territoriale, non come prefigurazione cartografica di astratti assetti futuri, ma come organizzazione adeguata dei diversi fattori che compongono il contesto sociale ed ambientale e come sistema permanente di governo del territorio, sistema coerente di poteri di indirizzo, di coordinamento, di intervento e di controllo.
In questo senso la programmazione (economica) si accorda con la pianificazione (territoriale).
Tale concezione unitaria della politica del territorio risulta poi tesa al raggiungimento degli obiettivi di: ␣ promuovere ed attuare un organico ed equilibrato assetto territoriale, nel quadro di uno sviluppo
pianificato degli insediamenti umani e produttivi e delle infrastrutture sociali; ␣ orientare lo sviluppo verso il superamento degli squilibri economici, secondo una visione globale dei
problemi ed una conseguente politica coordinata degli interventi.
A questo scopo si presenta estremamente complesso ed articolato lo spettro delle variabili di cui si deve tenere conto per poter risolvere organicamente i problemi: dal controllo della produzione dei beni di consumo pubblici e privati, in termini quantitativi e qualitativi; alla politica degli investimenti; alla localizzazione dei servizi; ai costi sociali dell’insediamento urbano.
Non si tratta solo di individuare un metodo per il razionale impiego delle risorse, ma di condizionare progressivamente la logica dello sviluppo socio-economico, orientandolo, in termini positivi, verso gli obiettivi da raggiungere.
Si istituisce così un sistema di circolazione continua fra l’emergere delle domande dal basso ed il loro contemperamento in un quadro di riferimento che, pur in continua crescita ed assestamento interni, mira ad obiettivi generali, da verificare progressivamente nel concreto, avviando un processo di pianificazione costante, in cui domande e risposte, dalle più generali alle più particolari, via via si assestino e si integrino in un sistema di sempre maggiore coerenza interna.
Si definisce così un concetto di piano – processo, inteso come continuità di atti e di scelte, tesi al conseguimento di determinati obiettivi: in questo senso il piano territoriale non è che il risultato ultimo e strumentale delle scelte corrispondenti agli obiettivi.
L’insieme coordinato di queste operazioni individua, da un lato, un deciso intervento territoriale dell’Ente Regione, in quanto, nell’indicare le scelte spaziali, risolve in sostanza problemi di strutturazione insediativa e di equilibrio demografico ed economico che corrispondono, in ultima analisi, alla ricerca di una “migliore qualità di vita”; mentre, dall’altro, le indicazioni delle direttrici di espansione, necessarie per garantire l’equilibrio regionale dello sviluppo, costituiscono momenti destinati ad incidere fortemente sulle scelte locali.
Si pone a questo punto il problema degli enti locali, le cui strutture, dal territorio agli organi, erano state concepite per realtà socio – economiche date per definite e non alterabili, con una capacità amministrativa limitata alla tutela dei cosiddetti “interessi locali”, individuati in termini giuridico – formali: i quali scontano, per un verso, l’angustia dei limiti circoscrizionali e, per l’altro, le interconnessioni frenanti con settori non programmati.
Anche alla luce delle modificazioni istituzionali intervenute con la L.142/1990, le Leggi Bassanini, il D.L.vo 112/98 e vanno superati i tradizionali confini amministrativi, per cogliere livelli più ampi di approccio programmatico, onde poter effettuare opzioni pianificatorie razionali, sotto il profilo sia della scelta degli insediamenti che dei tipi di infrastrutture, in vista cioè della totalità dei valori che la società cerca di soddisfare in collegamento con il territorio.
In questo senso la Regione “più che un territorio delimitato dai confini amministrativi, è un ambiente definito da un complesso di attività sociali ed economiche”.
Il Q.R.R. si articola, nei confronti delle autonomie locali, come riferimento spaziale, il quale consenta di verificare, a livello sovracomunale, il quadro di coerenza con le grandi scelte degli interventi per valutare, di volta in volta, gli effetti socioeconomici per ciascuno di essi, sulla base dei prevedibili effetti indotti.
Si pone, di conseguenza, la ridefinizione dei metodi di imputazione dei Piani agli Enti locali tradizionali, che rimangono il crocevia necessario all’amministrazione programmatica della Regione; e degli ambiti entro cui trovare gli strumenti da utilizzare, essendo, a questo proposito, oltremodo problematico stabilire se tali strumenti debbano essere gestiti da un unico ente ovvero da una pluralità di enti, coinvolgendo questo apprezzamento precise prospettive di riassetto dei poteri locali.
Proprio in una simile logica la L.R. 18/1983 prevede che negli obiettivi del Q.R.R. si operi per Piani di Settore o Progetti Speciali Territoriali, (art.6), o mediante i Piani Territoriali, che ne costituiscono l’articolazione a livello provinciale e subprovinciale (art.7).
1.3 Il primo Q.R.R.
Il quarto comma dell’art. 3 della L.R. 70/1995 stabilisce che “le indicazioni contenute nel Q.R.R. sono vincolanti e devono essere recepite negli strumenti di pianificazione ai vari livelli istituzionali”. Ma questa prescrizione merita alcune considerazioni.
Il primo criterio di identificazione del discorso normativo è quello funzionale: influire, guidare, dirigere, regolare, controllare. Normativamente il Q.R.R. comporta determinazioni relative all’uso ed allo sviluppo del territorio.
Il suo scopo è quello di individuare un livello ottimale di “governo” che operi una sintesi ai vari livelli di “esercizio” di compiti e funzioni amministrative: ovvero una strategia di pianificazione intesa come vincolo logico di intrinseca coerenza di procedimenti futuri, che diviene giuridicamente rilevante in presenza di puntuali presupposti dell’ordinamento ed obbliga ad una serie di comportamenti successivi conformi e congruenti al fine.
In questo schema concettuale, il Q.R.R. è un atto strutturale della programmazione economica e pianificazione territoriale: forse più di indirizzo, apparendo riservato ai singoli Piani quello precettivo – esecutorio.
Il procedimento di formazione del Q.R.R. inizia con la redazione di un documento preliminare, che per l’appunto qui si presenta, formulato nel rispetto delle formalità e dei contenuti del Q.R.R. (secondo l’art. 4 L.R. 70/1995).
Peraltro, riguardando il primo Q.R.R., per la sua redazione sono state utilizzate e razionalizzate le “indicazioni fornite dai propri (della Regione) piani, progetti e programmi; nonché da quelli predisposti dalle Amministrazioni ordinarie e straordinarie dello Stato, dai Consorzi ed Associazioni di Comuni, dai singoli Comuni.
La ratio è evidente: si tratta sempre di atti provenienti da soggetti cui è riconosciuta la potestà pianificatrice, accanto alla Regione; e, inoltre, di atti, in particolare i Piani Territoriali ed i Piani di Settore, che hanno efficacia fino all’approvazione del Q.R.R. (come dispone l’art. ultimo citato).
2. I NUOVI TERMINI DELLA POLITICA TERRITORIALE
2.1 Il nuovo quadro strategico europeo
La mutata situazione socio – economica e il quadro politico nuovo, sia a livello europeo che nazionale, hanno posto e pongono problemi di adeguamento e di aggiornamento di tutti i ragionamenti e le ipotesi che si possono fare a livello territoriale.
Con l’abbattimento delle frontiere e la moneta unica abbiano fatto un passo definitivo verso l’Europa unita: si impongono problemi di collocazione politica, sociale, economica e territoriale del tutto nuovi e originali. Globalizzazione e mercato impongono, inoltre, un salto qualitativo sia a livello di analisi che di obiettivi.
La ricerca di una competitività del nostro territorio e del suo sistema insediativo passa, oggi più che mai, attraverso l’analisi degli strumenti e delle occasioni che la “macroscala” ci offre.
L’ultima sostanziale novità, in questo senso, è lo SDEC (Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo) che ha come finalità la coesione economica, lo sviluppo ecosostenibile e un’elevata competitività del territorio europeo nel suo insieme. Il documento cerca di delineare un modello condiviso di assetto territoriale che si configura (al momento) come mera indicazione politica verso una strategia integrata e plurisettoriale.
Su tale modello è stato aperto un confronto con gli stati membri e in parallelo è stato avviato un calendario di consultazioni territoriali in varie sedi dell’U.E. teso a verificare ed arricchire il documento stesso.
Quello che si può comunque già capire è che esso parte dalle aree forti (sotto il profilo industriale, direzionale e infrastrutturale) per cercare di costituire un sistema più esteso e complesso.
Si tratta di un modello “germanocentrico” nel quale da quest’area partono “rami infrastrutturali” di collegamento con le “periferie europee” (Spagna, Portogallo, Grecia, Italia) che, seppur tesi al decentramento e alla periferizzazione dello sviluppo, rischiano di diventare condotte di “risucchiamento di prodotti e materie prime”, da trasformare e rivendere, causando ulteriore congestionamento all’area del “Centro delle Capitali” (Amsterdam, Colonia, Bruxelles, Francoforte, Parigi, Londra ecc.).
Il modello chiuso, proiettato all’interno e al consolidamento delle tendenze in atto che viene proposto, non consente di avere un respiro mondiale e di aprire all’Europa nel suo complesso prospettive più ampie.
Il sistema Baltico, il sistema Mediterraneo e la Costa Portoghese ad ovest devono diventare “avamposti attrezzati” ove periferizzare lo sviluppo, ove creare polarità e porte di accesso all’Europa.
Bisogna pertanto puntare ad una lettura ampia dell’Unione Europea nel mondo, valorizzando le “aree sistema” periferiche e limitrofe che consentono di ampliare i rapporti, di allargare i mercati.
Il “sistema mediterraneo” come ambito culturale nel senso più ampio del termine e come corridoio idrografico (efficiente) con l’Africa e con il Medio – Oriente, appare assai sottovalutato, lo stesso ruolo dell’Italia, europeizzata a nord e periferizzata a sud, non risponde alle reali potenzialità. Noi, in un’ottica di sviluppo mediterraneo, possiamo costituire una vera e propria piattaforma da attrezzare, di servizio all’intero bacino nord – africano e medio – orientale.
Appare perciò pregiudiziale assegnare all’area del Golfo di Taranto (Brindisi, Taranto, Gioia Tauro) il ruolo di area di aggancio e di scambio dei flussi mediterranei.
Bisogna qui creare delle vere e proprie polarità intermodali capaci di attrarre e poi di rendere efficiente il convogliamento dei flussi.
Si tratta di potenziare le aree di deposito e scambio e di garantire una più efficiente accessibilità da e verso il Nord Europa.
L’altra questione sottovalutata a livello europeo e strategica a livello nazionale per la nostra regione è il progetto APE (Appennino Parco d’Europa), questo sistema montuoso che si proietta al centro del Mediterraneo.
Questa problematica per la sua intrinseca valenza ambientale e culturale non può non trovare una prospettiva di sviluppo in una piattaforma europea.
L’Appennino con il suo sistema di aree protette con le sue “Città d’arte” con i suoi centri storici minori e la miriade di beni culturali deve potersi offrire in maniera sistemica ad un mercato che è europeo e addirittura mondiale.
In tal senso va tutelato, attrezzato e innervato, relazionandolo ai grossi flussi europei e internazionali, sia attraverso un corridoio appenninico che attraverso trasversali ai corridoi adriatico e tirrenico.
In tale quadro diventano strategici i due corridoi Adriatico e Tirrenico visti come corridoi multimodali (strade, ferrovie, mare) e media ed alta velocità.
Tali assi toccano varie città e agglomerati di livello locale, regionale, nazionale ed europeo creando un sistema nel quale solo le città più attraenti, dinamiche e competitive vengono a giocare un ruolo pieno (cerniere di aggancio e di smistamento).
Si tratta di riqualificare i sistemi urbani ai quali affidare un ruolo trainante (a questo livello) e ciò avviene attraverso azioni di riqualificazione urbana tese alla costruzione di un sistema del verde, all’introduzione di principi di ecologia, alla conservazione integrata del p.e.e., ma soprattutto attraverso il potenziamento mirato di porti, aeroporti e interporti, delle direzionalità (fiere, esposizioni etc.) e delle accessibilità infrastrutturali e telematiche. …
[private]Dalle considerazioni sopraffatte derivano alcune indicazioni forti ed ineludibili per i modelli strutturali regionali:
Superamento del municipalismo e crisi delle provincie; Crisi dello stesso livello regionale; Necessità di in inquadramento territoriale; Inquadramento macroregionale (Euroregioni); Individuazione dei temi e delle polarità trainanti a questi livelli; Costruzione sistemica e graduata dei quadri regionali per l’ambiente, il sistema insediativo e quello
infrastrutturale – tecnologico. In tale quadro sopravveniente e a tale logica, cerca di dare risposta il ragionamento che con il
Q.R.R. proponiamo sul Sistema Urbano Complesso Chieti – Pescara, sul decongestionamento e la riqualificazione della conurbazione lineare Martinsicuro – Silvi, sulla valorizzazione della costa teatina e sul progetto APE.
Questi sono “periodi” di un unico discorso; sono tasselli di uno stesso mosaico e, solo nel loro insieme e in un’ottica sovraregionale, possono consentirci di giocare la “dura partita europea”.
Il ruolo del sistema costiero e in esso quello, potenzialmente emergente, dell’area Chieti – Pescara sono complementari ed indispensabili allo sviluppo delle zone dell’Appennino le cui specificità possono essere innervate da un “eurocorridoio” (a bassa velocità e ad alta qualificazione ambientale) che integri politiche di trasporto, ambientali e di sviluppo.
Con il sistema CH-PE e i suoi 350.000 ab. Dobbiamo cercare di aprire uno sportello in Europa creando una “cerniera di catturazione dei flussi” internazionali capace, di distribuire gli stessi (in sistema), alle differenziate e articolate realtà regionali.
Il ruolo che questo sistema può giocare rispetto ai flussi nord – sud ma anche rispetto a quelli est – ovest (con particolare riferimento alle regioni transfrontaliere adriatiche) è un’occasione per la “regione tutta”.
Si tratta di entrare in competizione con altre realtà adriatiche e rischiamo di perdere rispetto a Bologna, Ancona, Bari, Brindisi – se ci attardiamo in logore e anacronistiche battaglie di campanile.
E’ stato, perciò, necessario avviare una riflessione su quest’area che a fronte delle sue potenzialità presenta una densità territoriale altissima (circa 1.000 ab./kmq.) fenomeni diffusi di rischio ecologico a livello falde, fiumi, mare, aria, ecc.. e un municipalismo imperante al suo stesso interno.
Bisogna che il primo ragionamento venga fatto sui piani regolatori esistenti e che si proceda all’elaborazione di indirizzi concertati almeno per il livello direzionale e infrastrutturale al fine di evitare che una nuova generazione di varianti di assestamento della rendita fondiaria, nei comuni ricompresi, porti alla saturazione edilizia, al degrado ambientale, alla perdita dei valori potenziali.
Si tratta di ragionare su questo sistema, da un lato, decongestionando e dall’altro inserendo direzionalità e infrastrutture di livello; l’Abruzzo intero deve puntare su questa occasione.
2.2 I processi reali di trasformazione del territorio e gli strumenti di governo
Negli ultimi due decenni sono sostanzialmente cambiati sia il contesto socio-economico che il sistema dei soggetti e degli strumenti che determinano i processi reali di trasformazione del territorio.
Le modificazioni del contesto socio-economico abruzzese, più ampiamente illustrate nei successivi capitoli 4 e 5, hanno in particolare riguardato, a livello regionale: – una politica infrastrutturale tendente ad accrescere la mobilità privata; – una crescita dell’occupazione complessiva e dei redditi, nonché degli investimenti e della produttività
del settore industriale, fino alla seconda metà degli anni Ottanta; – una ristrutturazione dell’occupazione nei settori produttivi e una rilevante crescita delle aziende di
dimensione medio-piccola, che hanno determinato una maggiore flessibilità dei fattori di localizzazione; – una crescita dei consumi delle famiglie, che ha determinato lo sviluppo dei servizi commerciali secondo
la distribuzione della popolazione;
– una debole capacità di adeguamento dei servizi alle imprese, che ha limitato lo sviluppo funzionale delle aree urbane centrali, e in particolare dell’area “metropolitana” Pescara – Chieti;
– una recessione delle attività produttive nei primi anni Novanta, talora più accentuata della stessa corrispondente crisi a scala nazionale, che ha lasciato, come dato maggiormente problematico, una sensibile riduzione della popolazione attiva (forze di lavoro), oltre che del numero degli occupati.
Nonostante gli effetti controversi di tali modificazioni e situazioni congiunturali – o, forse, proprio in conseguenza di esse – l’assetto del territorio ha visto realizzarsi solo in parte la tendenza degli anni Sessanta, che sembrava prefigurare una crescente concentrazione della popolazione, delle attività produttive e dei servizi nell’area più forte della regione (Chieti – Pescara), con conseguenti squilibri alle più grandi scale.
Le nuove condizioni della domanda e dell’offerta dei fattori territoriali di localizzazione delle attività produttive hanno invece determinato lo sviluppo di numerose aree tra loro distanziate nel territorio e facenti capo o a centri urbani di media grandezza o a sistemi insediativi di valle e di bacino.
[Private]
